La difesa civica in Italia. Il rapporto annuale presentato nell’ottobre 2015

LA DIFESA CIVICA: IL PERCORSO AD OGGI

(estratto dal Rapporto annuale presentato il 26 ottobre 2015 presso la Camera dei Deputati) Ci sono segnali di ripresa economica e di fiducia dei consumatori evidenziati nell’ultimo aggiornamento ISTAT e di questo siamo indubbiamente soddisfatti perché è troppo tempo che siamo di fronte ad un vero e proprio paradosso: da una parte i cittadini ci chiedono di trovare risposte adeguate alle grandi questioni da affrontare e dall’altra vi è una crescente diffidenza verso le istituzioni e la politica. . E ove non vi è diffidenza, vi può essere sia disinteresse oltre che forte contestazione, sebbene prevalga il disinteresse o meglio il senso di inutilità, ineluttabilità verso un ascolto negato: testimonianza ne è la grande percentuale di cittadini che decidono di non partecipare alle elezioni o votare scheda bianca.

Lo stato democratico vive di presupposti che non è più in grado di garantire?

La crisi finanziaria mondiale ha indubbiamente prodotto devastanti effetti sul piano economico, ma anche su quello politico, sociale e culturale. Aumentano gli strati sociali che vivono in condizioni di indigenza estrema (su base nazionale ma pensiamo anche al fenomeno ormai strutturale ed endemico dell’immigrazione), si riduce la fascia del cosi detto “ceto medio”, si indebolisce lo Stato sociale e si estende il dominio del pensiero unico basato sulla logica di mercato e sui rendimenti finanziari.

La situazione si aggrava anche nella percezione individuale del cittadino se riflettiamo sul noto contesto dei diritti fondamentali in Europa per la molteplicità non solo delle fonti che riconoscono e garantiscono i diritti stessi ma anche degli ambiti e livelli di operatività preposti alla loro tutela. In questo contesto esistono più sistemi normativi, istituzionali, giurisdizionali contemporaneamente attivi, sovrapposti, solo parzialmente collegati e collocati su differenti livelli di un’ideale scala gerarchica. Tutto ciò rende il percorso e gli stessi risultati dell’integrazione un continuo esercizio di equilibrismo per cui, in momenti di difficoltà socioeconomica quali stiamo assistendo, l’identità comune non riesce più a sovrapporsi con efficacia a quella nazionale.

Questa sovrapposizione o giustapposizione di diversi meccanismi di protezione dei diritti fondamentali dell’uomo viene, per l’appunto, definita come sistema multilivello riflettendo, come è stato efficacemente detto, “la condizione peculiare del cittadino europeo, che è portatore non di una monolitica identità, ma di identità molteplici, corrispondenti ai differenti aggregati : un vero e proprio ‘giardino dei diritti’, all’interno del quale sorgono non poche antinomie e contraddizioni tra sistemi di tutela che non è sempre facile coordinare e integrare”.

La cittadinanza oggi assume una diversificazione di usi, di contesti e persino di interpretazioni, tale da rendere difficile una sua definizione omogenea. Se da una parte, infatti, sottende valenze simboliche differenti (dalla libertà ed eguaglianza alla solidarietà e appartenenza sociale), dall’altra indica modelli diversi (cittadinanza duale, cittadinanza europea, cittadinanza societaria, ecc.) e perfino l’opportunità di accesso ai servizi (principalmente nell’ambito delle politiche del welfare) messi a disposizione dalla comunità di riferimento. Questi alcuni degli argomenti correlati alla cittadinanza e alla sua dimensione strettamente “sostanziale” che rappresentano la complessità del concetto: cittadinanza locale, partecipazione politica, cittadinanza attiva; cittadini consumatori, cittadini insoddisfatti, cittadini valutatori; stranieri, diritti umani.

Esiste una forte interconnessione fra la qualità sociale del modello di sviluppo e il tema della qualità dei servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni: è nella disomogeneità con cui il pubblico si dimostra in grado di presidiare i processi sociali e orientarne le politiche a livello nazionale che si concentra per alcuni aspetti la crisi di identità di una comunità.

Le istituzioni democratiche, i rappresentanti dei cittadini, a livello nazionale come a livello comunitario, possono e devono svolgere un ruolo fondamentale nel cercare di riavvicinare i cittadini alla politica.

La legittimità delle azioni politiche, infatti, non dipende solo dall’efficienza delle scelte ma anche dal coinvolgimento dei cittadini alla loro elaborazione e dal

controllo democratico delle istituzioni e rivelano i valori la cui tutela lo Stato deve assumere come obiettivo della propria azione e come limite della propria sovranità.

La crisi del nostro Paese peraltro è spiccatamente multiforme e complessiva. Alla già ricordata dimensione economica propria del contesto globale, e alla crisi politica che in qualche modo ne deriva, si aggiungono criticità tipicamente italiane non ancora risolte o non del tutto risolte nonostante l’impegno dimostrato dalla politica e dalle istituzioni in tal senso già dagli anni ’90, ossia l’inefficienza amministrativa e il malfunzionamento degli apparati pubblici, la lentezza della giustizia, il degrado morale e culturale della società civile quando si parla di evasione fiscale e presenza di criminalità organizzata ed economica.

La storia dell’amministrazione italiana è segnata profondamente dalla dicotomia fra accentramento e localismo che ha dato luogo ad una amministrazione particolarmente debole e frammentata, ad una moltiplicazione di centri decisionali e delle competenze con l’aumentare di una forte inclinazione della società all’individualismo e alla scarsità di senso civico e della stessa solidarietà sociale: elementi che se non corretti possano determinare il fallimento di qualsiasi ipotesi riformatrice.

Nell’ottica del cittadino la routine burocratica incide profondamente sulla qualità della vita, le procedure sono complicate, l’amministrazione è parziale e autoritaria.

All’inizio di questo anno il rapporto Eurispes 2015, per voce del suo stesso Presidente, definisce la Burocrazia , il “Grande Fardello” ovverosia:

“ ..la rete burocratica ha finito per avvolgere silenziosamente il Paese e ne sta mortificando la creatività, l’impegno, la stessa voglia di fare. Basti pensare alle quotidiane difficoltà alle quali sono sottoposti gli italiani: stilare la dichiarazione dei redditi, interpretare i contenuti di un bollettino o di una comunicazione amministrativa, pagare l’Imu o la Tasi o una multa o decidere di avviare un’impresa, ottenere una qualsiasi informazione, entrare in contatto con uno dei

tanti sportelli della Pubblica amministrazione sono azioni che comportano difficoltà insormontabili ad onta di una tanta celebrata trasparenza. Ma lo stesso vale per le grandi aziende e i grandi privati erogatori di servizi pubblici che riescono addirittura a superare in opacità, elusività e resistenza la stessa Pubblica amministrazione … A tutto ciò va aggiunta la considerazione che in caso di contenzioso lo Stato, l’Amministrazione pubblica quale che sia, ha sempre ragione poiché, come si dice, – la legge non ammette ignoranza- e al cittadino non resta che subire e sopportare. Insomma, il sovrano e il suddito”

Al di là dell’enfatizzazione data a queste considerazioni che è tipica di una comunicazione che deve essere al contempo concisa, illustrativa e mediatica, possiamo essere d’accordo o parzialmente consenzienti o completamente in disaccordo ma certo è che ognuno di noi trova una qualche similarità di vita con le difficoltà sopra accennate ed in generale ad ottemperare ai propri doveri così come ad ottenere riconoscimento dei propri diritti .

La figura del Difensore civico può aiutare ad affrontare meglio quanto finora presentato in risoluzione di quelli che sono i due problemi cruciali delle democrazie occidentali e in particolare del nostro Paese: il funzionamento del sistema dei controlli amministrativi e la sfiducia verso le pubbliche amministrazioni. Un controllore non inserito nella struttura burocratica e’ meglio accettato e può aiutare a superare la diffidenza e la scarsa fiducia verso un’amministrazione percepita come lontana, astrusa e autoritaria, invece che come prossima, facile, paritaria.

Il Difensore civico e’ un tramite, uno che affianca e aiuta il cittadino e i suoi diritti. La Difesa civica non e’ un surrogato della tutela giurisdizionale, ma uno strumento autonomo e doppiamente complementare sia alla tutela giurisdizionale sia anche alle forme alternative di soluzione delle controversie.

Già nella relazione presentata l’anno scorso abbiamo sottolineato l’importanza che termini quali “convenzione”, “mediazione”, “operazione extra-giudiziaria”, comincino a fare parte della nostra cultura in maniera prevalente, e non lasciarli

ad esclusivo appannaggio dell’ordinamento giuridico, cioè all’unico ricorso previsto, alla magistratura ordinaria, amministrativa e contabile.

Riconfermiamo anche oggi che il futuro della difesa civica attiene certamente alla definizione, riservata al legislatore nazionale, di un quadro comune grazie al quale generalizzare le importanti esperienze regionali e locali sinora condotte, ma sarà più forte se declinata insieme alle tante esperienze di democrazia deliberativa ormai diffuse in Italia. Strumenti diversi, per un unico obiettivo: rafforzare la coesione sociale, tutelare le parti più deboli della società e migliorare il senso di cittadinanza, proprio quel concetto di cittadinanza già accennato come complesso.

L’istituzione di un Ufficio nazionale della Difesa civica, strutturato territorialmente e dotato di adeguati poteri persuasori, potrebbe servire a offrire nuove occasioni di tutela in diretta, in forma alternativa rispetto al sistema delle magistrature giudicanti. Non si tratta di istituire un nuovo sistema di organi di controllo amministrativi, sull’operato della Pubblica Amministrazione, si tratta invece di pensare a organi e procedimenti separati e distinti dalla Pubblica Amministrazione e dalle Magistrature, che ricevono forza e autorevolezza unicamente dalla peculiare caratteristica di non godere di poteri forti, più affine a verifiche di legittimità degli atti, ma grazie a rimedi alternativi nella gestione del conflitto: rimedi di persuasione, progettualità, mediazione e pro-attività.

I suoi poteri si riassumono nella formulazione di raccomandazioni e proposte, che possono avere la caratteristica della debolezza, ma è proprio lì che si nasconde invece un punto di forza, se consente al difensore civico di agire in forma pragmatica, al confine dei procedimenti fluidificati, e per snellire la complessità dei procedimenti e l’artificiosità a volte, delle regole burocratiche.

Le esperienze straniere, offrono una serie di testimonianze sulle possibilità di intervento, e negli ambiti più diversi, ma anche le nostre esperienze a livello locale come quelle nazionali che andremo ad elencare ed illustrare susseguentemente sono già sufficienti per indicare che, se adeguatamente strutturato e pubblicizzato, lo strumento della difesa civica può essere non solo valido aiuto al cittadino, ma può rispondere efficacemente anche al modello teorico, proprio delle democrazie mature, semplice nella formulazione, ma difficile nell’attuazione: la Politica indica le strategie, le Amministrazioni danno attuazione agli indirizzi ricevuti e qualcun altro, ovviamente indipendente, valuta i risultati ottenuti.

Nella cultura europea come quella internazionale il difensore civico o meglio l’Ombudsman (letteralmente: colui che fa da tramite) è tra i fenomeni più rilevanti dell’evoluzione dei sistemi di governance delle democrazie: rappresenta il passaggio da sistemi istituzionali di governo basati unicamente sulla rappresentanza (partiti e parlamenti) e orientati alla centralità delle funzioni di “inputs” a sistemi di governo che rivalutano le modalità di azione e orientati all’efficienza ed efficacia degli “outputs”. In questa visuale l’Ombudsman, il difensore civico, rappresenta una delle possibili opportunità di cambiamento strutturale delle modalità di interazione tra attori pubblici e privati e una via istituzionale per migliorare le nostre risposte alle sfide poste dalla crescente complessità e diversità delle situazioni e degli interessi in giuoco, proprio anche ricordando il predetto “multilivello” economico, culturale, politico, giuridico nel quale siamo collocati e dal quale non si può prescindere.

Stiamo andando in questa direzione ?

Non nascondiamo che in questo anno di importanti riforme sul piano giuridico e amministrativo ci aspettavamo di più nella definizione delle proposte legislative e nella loro approvazione in sede parlamentare. Ringraziamo chi rispetto a quanto finora sostenuto ha da sempre dimostrato sensibilità e propositività ed in particolare l’attività del Presidente della Commissione parlamentare per la semplificazione amministrativa, l’On. Bruno Tabacci , che propose in aula l’O.d.G. (si acclude in nota) e lo stesso sottosegretario On. Cosimo Ferri che, a nome del Governo, accolse e fece suo l’O.d.G. 9/02681/127 del 5 novembre 20141, in sede (1 il testo segue nella relazione) di conversione in legge della riforma della giustizia nel , e gli emendamenti di diverso contenuto ma tutti proponenti l’attenzione alla difesa civica presentati singolarmente nella discussione del decreto legislativo del ministro Madia da parte dell’On Bruno Tabacci e dell’On. Elena Centemero.

Comunque per quanto detto nella relazione 2013 e nella presente sappiamo che l’istituto della difesa civica in Italia, proprio per l’originalità del suo percorso (dal locale, in prossimità del cittadino al centrale, al momento alcune Regioni) , deve farsi conoscere ancora meglio, dobbiamo rafforzare i nostri tentativi perché la politica acquisisca sempre più fiducia verso questo tipo d’intervento e non lo veda come antitetico o in contrapposizione alle proprie competenze e finalità istituzionali, deve far comprendere alla pubblica amministrazione che l’indipendenza di questo strumento è per essa stessa utile osservatorio di monitoraggio della qualità della propria azione e quindi di eventuali rettifiche nell’interesse dell’efficacia dei propri risultati.

presentato da testo di

La Camera, premesso che:

Ordine del Giorno 9/02681/127 TABACCI Bruno

Mercoledì 5 novembre 2014, seduta n. 325

il decreto−legge è finalizzato a decongestionare la giustizia civile, anche attraverso la definizione prettamente negoziale dei conflitti, attraverso un accordo oggetto di contrattazione tra le parti;

già il codice di procedura civile del 1865 prevedeva la possibilità di comporre le controversie attraverso la conciliazione;

il conflitto è fisiologico non soltanto tra privati ma anche tra cittadini e pubblica amministrazione;

in questo campo, anche al fine fondamentale di prevenire i conflitti, sono già attivi da diversi anni i difensori civici regionali, riunitisi in un coordinamento nazionale, che ha redatto la prima relazione sulla difesa civica in Italia, presentata alla Camera il 2 ottobre di quest’anno;

la relazione mette in evidenza come i difensori civici già svolgano e possano implementare un servizio di gestione dei reclami avanzati dai cittadini nei confronti delle pubbliche amministrazioni nel contempo accessibile e conveniente, promuovendo la buona amministrazione pubblica anche attraverso una responsabilizzazione delle strutture e dei loro responsabili,

impegna il Governo

ad affiancare le iniziative di riforma della giustizia civile con specifiche iniziative volte a valorizzare l’istituto della difesa civica come strumento di deflazione del contenzioso tra cittadini e pubbliche amministrazioni, rafforzandone funzioni, poteri e ambiti di cognizione, con particolare riferimento al ruolo di garanzia e tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

9/2681/127. Tab

In generale quasi inutile ricordare che la qualità di una democrazia si basa sul rispetto della Legge, sul riconoscimento della Responsabilità (rispondere delle proprie azioni) e sulla Rispondenza, sulla capacità cioè di risposta misurata sulla soddisfazione dei cittadini e della società civile e la soddisfazione si costruisce con la condivisione e quindi con una cultura sempre più diffusa della conciliazione come superamento di ogni contenzioso tra privati e tra privati e pubblico: il difensore civico serve anche a questo. Indubbiamente è stato importante inserire le procedure di conciliazione, mediazione e arbitrato nel processo civile e commerciale ma se tali strumenti rimangono solo all’interno del percorso giudiziario non avranno mai la possibilità di essere generalizzabili e divenire patrimonio di una cultura condivisa. A tale proposito inseriamo alla fine di questo capitolo le statistiche presentate dal Ministero della Giustizia, Direzione Generale di Statistica, dove si nota che l’adesione a tale procedure è ancora bassa e ancor più bassa la loro partecipazione e risoluzione.

Noi comunque dobbiamo farci migliori interpreti e indicatori dei particolari aspetti della Difesa civica come strumento autonomo e, come ci veniva ricordato nel dibattito relativo alla presentazione della relazione dello scorso anno, anche in qualche misura alternativo non solo alla controversia giurisdizionale, ma anche alla “Alternative Dispute Resolution” è cioè doppiamente alternativo, perché ha una funzione diversa, non deve “mimare” in modo stretto la conciliazione, anche se ovviamente ha bisogno di rendere procedimentale questo strumento.

Sotto questo profilo come indicazione di prospettiva per il futuro lavoro e pubblici interventi dobbiamo andare a verificare in che modo l’istituto della Difesa civica può collegarsi su quei territori, ormai sempre più crescenti, di sperimentazione di democrazia deliberativa, cioè di forme, dove le arene deliberative non si sostituiscono al decisore, ma costituiscono una premessa indispensabile per il decisore.

D’altra parte come ci hanno ricordato e ci ricordano gli stessi On. Tabacci e Balduzzi parlare di democrazia deliberativa significa ripensare i modi della partecipazione dei cittadini alla vita politica – che nel modello rappresentativo rischiano di essere ridotti alla mera delega elettorale – valorizzando quei processi dialogici e argomentativi che non si limitino a favorire un accordo estrinseco tra parti in conflitto, ma che sappiano “produrre una trasformazione nel modo in cui una questione viene considerata per giungere ad un consenso informato. (ad es. vedi il progetto SpeDD, Sperimentazione di percorsi di Democrazia Deliberativa a Novara, progetto.spedd@gmail.com ) Difesa civica è quindi strumento di democrazia deliberativa , campo di sperimentazione di procedure, metodi e tecniche atti a favorire i processi di costruzione delle decisioni pubbliche e in definitiva di accrescerne l’efficacia in condizioni non semplicemente teoriche ma operative e pragmatiche. Questa attività è parte integrante dell’operato del Difensore civico in quanto nel momento che affronta le singole contestazioni e cerca di superarle in ambito conciliativo non si ferma poi qui, ma sulla base della casistica di osservazione propone all’istituzione di riferimento, sia al politico che all’amministratore, i punti rilevati come critici e le possibili correzioni.

A tale proposito si riporta fedelmente quanto esposto dal Mediatore europeo Emily O’Really nell’incontro dell’anno scorso sempre in occasione della presentazione della prima relazione nazionale della Difesa civica:

“Un Difensore civico efficiente, identifica problemi, e propone come risolverli. Le sue indagini possono identificare deficienze e criticità sistemiche e impedire che si verifichino di nuovo, questo ha chiaramente dei vantaggi, nel garantire l’efficienza, e quindi nel salvaguardare il denaro e le risorse dei cittadini … Ebbene, un mediatore pro-attivo, diagnostica le inefficienze sistemiche, insieme ai partner istituzionali, alla società civile, e ai media, e si comporta di conseguenza. L’intervento d’ufficio che può essere adottato da molti difensori serve proprio a questo.

Per darvi un esempio, ho di recente lanciato un’indagine di iniziativa propria sul modo in cui gli Istituti dell’Unione europea trattano i dipendenti che denunciano gli illeciti (whistleblower).

I whistleblower possono essere fondamentali nel portare alla luce gravi irregolarità, ho chiesto a 9 istituzioni dell’UE, inclusa la Commissione, di che norme disponessero, di che norme volessero disporre per tutelare i dipendenti che denunciavano gli illeciti. E’ ormai opinione comune, che un trattamento adeguato dei whistleblower, è uno strumento nella lotta alla corruzione, corruzione che danneggia sia l’economia, sia la fiducia del popolo nelle istituzioni.

Una recente relazione della commissione europea, sul livello di corruzione di tutti gli stati membri, sottolinea da un punto di vista grafico, il costo per i cittadini di una corruzione non identificata, in tutti i nostri Paesi in Europa.”

Sempre Emily O’Really:

“Naturalmente, affinché un Difensore civico lavori efficacemente, ha necessità della fiducia sia del popolo, che dell’Amministrazione, e il grado di fiducia, nella figura del mediatore, dipende da come questa figura viene percepita. Le società non possono essere costrette a fidarsi di istituti che non hanno un potere cogente, e che non emettono decisioni vincolanti, la cui efficacia si basa solamente sulla possibilità di persuasione: il cosiddetto potere non cogente. In questo senso la comunità dei difensori civici e la società civile in Italia, devono ancora fare molto per convincere il pubblico che gli organismi stragiudiziali, i meccanismi stragiudiziali, possono essere tanto efficaci quanto un processo giudiziario. Le istituzioni non evolvono in vitro, ma evolvono a seconda degli specifici contesti, sono plasmate dalle autorità costituzionali, dai sistemi giuridici, dai contesti amministrativi, dalle configurazioni politiche, dalle missioni culturali … Eppure, nonostante la diversità di mandati e competenze, l’istituto del Difensore civico, sia esso nazionale, regionale o locale, svolge un ruolo fondamentale nelle democrazie moderne, in quanto istituto di controllo imparziale e indipendente che si occupa della tutela dei diritti dei cittadini, e soprattutto garantisce che le Amministrazioni rispondano del loro operato e soprattutto che siano trasparenti, che trattino con equità i loro cittadini”.

Concludiamo con le esortazioni che ci pervengono dal Mediatore Europeo, che rappresentano per noi gli obiettivi di lavoro in divenire:

“Tutti coloro che sono impegnati a favore dell’ideale della Difesa civica, devono collaborare nel promuovere e pubblicizzare il ruolo del Difensore civico, i mezzi di comunicazione, in particolare i social media possono essere fondamentali in tal senso. L’obiettivo è quello di creare un circolo virtuoso in cui cittadini informati, presentino denunce ben motivate e ragionevoli, auspicando una risoluzione rapida e appropriata. L’Amministrazione svolge un ruolo cruciale, in tal senso. Gli Amministratori italiani vedono nei difensori civici nemici o alleati? Considerano le loro indagini un’opportunità di miglioramento, o una minaccia?

Rispondere a Istituti imparziali e indipendenti, è una pratica che sostiene le amministrazioni perché migliora la loro attività, probabilmente talvolta, spesso, migliora anche i servizi ai cittadini, quindi data la congiuntura economica che vessa l’Europa intera, mi chiedo “E’ ancora il momento giusto per promuovere e rafforzare ulteriormente il ruolo dei mediatori in Italia?”

Ebbene la mia risposta è “ Assolutamente sì” , perché è proprio in momenti di crisi che le persone potrebbero cominciare a perdere la fiducia nelle situazioni, e questo a sua volta, potrebbe indebolire la democrazia.

I Difensori civici hanno quindi un ruolo fondamentale da svolgere nel ripristinare la fiducia e nel rafforzare la legittimità democratica.

Quindi, cerchiamo di essere coraggiosi, una crisi può offrire opportunità per sperimentare nuove soluzioni e nuovi modi di pensare, e in Italia, disponete delle infrastrutture e delle competenze necessarie per decidere ciò che è meglio per le vostre specifiche necessità. “

Rapporto integrale disponibile qui

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