Gli statuti comunali di Rovereto e di Lugano. Una breve comparazione dei diritti di iniziativa popolare.

CARLO_BARONI_palazzo_podestàDomani si dovrebbe discutere della proposta di iniziativa popolare per l’abolizione del quorum nei referendum comunali a Rovereto. Nelle discussioni avute con i Consiglieri negli incontri di preparazione che avverso i referendum in generale, e al quorum in particolare, vi sono grandi riserve. E il precedente di Trento non fa ben sperare.

Le motivazioni per queste riserve sono varie. Purtroppo devo osservare che queste talvolta nascondono una motivazione più profonda, che è quella di perdere il potere se non di decisione quantomeno di intermediazione tra i cittadini e il funzionamento degli organi (teoricamente) rappresentativi o quelli burocratico-amministrativi. Timore che appartiene sia ai rappresentanti delle maggioranze che quelli delle opposizioni.

Ma in molti casi queste sono obiezioni sincere, che nascono da dubbi e perplessità che hanno una base razionale. Queste però, proprio perché razionali,  sono affrontabili con il ragionamento e l’informazione. Informazione che spesso manca anche alle persone di buona volontà, considerato che la conoscenza della democrazia diretta in Italia è molto limitata.

Non voglio qui ripetere gli argomenti contro il quorum, o genericamente in favore della introduzione degli strumenti di democrazia diretta. Troverete molti riferimenti in articoli di questo blog, o nei suoi link. E molto trovate nel blog di Paolo Michelotto sulle iniziative per Rovereto e sul perché il quorum sia negativo per la partecipazione e in definitiva per la democrazia.

Altri limiti introdotti negli strumenti di iniziativa popolare comunali sono invece più “sottili”. Vanno in effetti a limitare gli argomenti su cui i cittadini possono intervenire, o rendono difficilmente fungibile l’istituto aumentando il numero di firme necessario per lanciare un’iniziativa.

Una delle obiezioni che viene fatta per questi limiti è che non si possono fare referendum su ogni aiuola di fiori, e che comunque i referendum dovrebbero essere uno strumento adito solo “eccezionalmente”. E per questo vengono posti questi limiti, pena, si sostiene, la paralisi decisionale.

Ma entrambe hanno basi deboli. Intanto le iniziative popolari e i referendum riguardano norme di competenza del Consiglio Comunale, e non della Giunta. Quindi riguardano questioni generali. E poi che il referendum venga usato poco o tanto dipende ovviamente anche da quanto le decisioni del Consiglio siano allineate con la volontà popolare. Se il Consiglio rispetta effettivamente il mandato popolare e ne interpreta correttamente la volontà, come dovrebbe essere in democrazia, i cittadini non hanno alcun interesse a chiedere di votare in prima persona. E se anche le minoranze utilizzassero lo strumento per chiedere referendum su questioni che non hanno il supporto della maggioranza dei cittadini si troverebbero presto screditate, perdendo regolarmente. Risulta più semplice fare ostruzionismo in Consiglio che chiedere un referendum.

Per comprendere più direttamente come queste obiezioni siano del tutto infondate è utile confrontare i documenti fondamentali di governo di una città relativamente simile a Rovereto, dove invece questi strumenti sono disponibili per i cittadini da oltre 100 anni. Confronteremo alcuni elementi degli statuti comunali di Rovereto con quelli di Lugano, nel Canton Ticino, cantone “italiano” che tra il resto ha diritti di iniziativa più limitati di quelli che normalmente trovate nei cantoni germanici. Ma oltre alla maggior facilità per la maggior parte di noi leggere uno statuto in italiano piuttosto che in tedesco o francese (o romancio in qualche comune), i Ticinesi sono anche culturalmente più vicino a noi.

Potete scaricare direttamente da qui lo statuto della città di Rovereto, mentre qui quello della città di Lugano, nel Canton Ticino in Svizzera. Per completezza qui trovate il Regolamento Comunale di Rovereto che disciplina, tra le altre cose, i referendum comunali nelle parti operative non coperte dallo statuto. Incluso il quorum che nello statuto non è indicato, come non è indicato il numero delle firme necessario che è precisato nel regolamento.

Le due città sono relativamente simili. Rovereto ha circa 40.000 abitanti, mentre Lugano ne ha circa 60.000. Lugano si è ingrandita relativamente di recente inglobando comuni vicini. Risulta interessante notare come però Lugano abbia circa il 40% di immigrati (il 22%, metà circa, provenienti dall’Italia, il resto da altri paesi). Qui il collegamento alla pagina statistica della popolazione comunale, che ovviamente varierà nel tempo.

Considerato che Rovereto ha circa il 13% di immigrati (dati 2011. Oltre la metà, circa l’8%, proveniente da paesi europei anche extra UE) i cittadini che hanno i diritti civili in materia comunale sono più e meno simili in numero. Però i diritti di iniziativa e referendum sono largamente differenti. E questo senza che Lugano sia divenuta una città ingovernabile. Per curiosità, faccio notare che in molti comuni della Svizzera Romanda anche i residenti non cittadini svizzeri hanno diritto di elettorato attivo e passivo. Questo non succede ne noi ne in Ticino, a testimonianza della vicinanza culturale.

Prima di guardare l’elemento specifico dei diritti di voto, è interessante notare alcune differenze “strutturali” tra i due statuti.

Una cosa che a me pare interessante è che lo statuto comunale di Lugano cita molto meno i principi di quello di Rovereto, ed è invece molto più dettagliato nel definire il funzionamento di tutti gli organi comunali. Elenca anche in dettaglio tutti gli emolumenti che spettano ai rappresentanti in qualunque organo. Per modificarli si deve modificare lo statuto, che come vedremo, è soggetto a iniziativa popolare e referendum, contrariamente a quello di Rovereto, che oltre a non indicare gli emolumenti è esplicitamente escluso dagli argomenti referendabili.

Poi si nota immediatamente come esista una assoluta separazione di poteri tra l’organo legislativo e quello esecutivo. Cosa che purtroppo non avviene da noi, a nessun livello. Poi si vede come vengano indicati come organo del Comune l’Assemblea Comunale, il Consiglio Comunale e il Municipio (da noi si direbbe la Giunta). Meno ovvio, bisogna per saperlo leggere la Costituzione della Repubblica e del Cantone del Ticino, è che il Consiglio Comunale sia un organo opzionale. Avendo Lugano, come tutti i comuni di una certa dimensione, optato per avere il Consiglio Comunale, il primo articolo determina quali sono i compiti dell’organo “obbligatorio” ossia l’Assemblea Comunale.

Appare evidente come, oltre ad eleggere gli organi rappresentativi, ossia Consiglio Comunale, Municipio (si, eleggono ogni singolo assessore, e viene eletto chi prende più voti, indipendentemente dal partito) e Sindaco, decide (ossia vota) sui referendum e le iniziative popolari. Per referendum si intendono i referendum confermativi, mentre per iniziativa popolare si intendono le proposte di deliberazione comunale fatte dai cittadini.

All’art. 9 sono indicate le materie su cui delibera il Consiglio Comunale. Per comodità di discussione le riporto di seguito, evidenziandole materie che possono essere oggetto di referendum e iniziativa popolare, disciplinati questi ultimi dagli articoli da 41 a 45.

Art. 9
1. Il Consiglio Comunale:

a) adotta i Regolamenti comunali, li abroga, li modifica o ne sospende l’applicazione;
b) esercita la sorveglianza sull’amministrazione comunale;
c) approva il preventivo del Comune e dell’Azienda municipalizzata ed il fabbisogno da coprire mediante imposta;
d) adotta e modifica il piano regolatore;
e) autorizza le spese di investimento;
f) esamina ogni anno i conti consuntivi del Comune e della sua Azienda, nonché dei fondi speciali e dei legati di qualsiasi natura amministrati dal Municipio e delibera sulla loro approvazione;
g) decide l’esecuzione delle opere pubbliche sulla base di preventivi e di progetti definitivi e accorda i crediti necessari;
h) autorizza segnatamente l’acquisizione, la donazione, la successione, la permuta, l’affitto, la locazione, l’alienazione o il cambiamento di destinazione dei beni comunali;
i) approva la costituzione di fideiussioni, l’accensione di ipoteche, la costituzione in pegno di beni mobili;
l) autorizza il Municipio a intraprendere o a stare in lite, a transigere o a compromettere; sono riservate le procedure amministrative;
m) abrogato;
n) accorda l’attinenza comunale;
o) nomina i delegati del Comune nei Consorzi, giusta le norme della Legge sul consorziamento dei comuni e dei singoli statuti consortili;
p) nomina con sistema proporzionale i delegati del Comune negli enti di diritto pubblico o privato di cui il Comune è parte; sono riservati i casi di competenza municipale;
q) nomina le commissioni permanenti e speciali;
r) esercita gli attributi che gli sono espressamente conferiti da leggi speciali, nonché quelli che non sono devoluti ad altro organo.

2. I crediti di cui alle lettere e) e g) del cpv. 1 decadono se non utilizzati entro il termine stabilito dalla decisione di concessione, comunque al massimo entro quattro anni dalla medesima.
Su richiesta motivata presentata dal Municipio entro il termine di cui sopra, quando il ritardo è dovuto a ragioni non imputabili al Comune, il Consiglio Comunale può concedere una proroga di 2 anni.

Quelli che sono definiti nel punto a) come Regolamenti comunali sono quelle che per noi sono le deliberazioni del Consiglio Comunale. E ovviamente riguardano anche tasse, tributi e tariffe, tra le altre cose. Sono di fatti escluse l’approvazione dei bilanci preventivi e consuntivi, le nomine e le autorizzazioni per le controversie legali. Ossia gli atti più “esecutivi”, mentre sono compresi tutti quelli “normativi”.

Confrontiamoli con il punto 5 dell’art. 10 dello statuto di Rovereto. L’art. 10 norma i referendum (tutte le forme ammesse) mentre il punto 5 determina gli argomenti esclusi. Per chiarezza sono evidenziati gli argomenti sui quali i cittadini di Lugano potrebbero invece esprimersi.

5. Non possono essere sottoposti a referendum:

a) lo statuto, i regolamenti del consiglio comunale e dei consigli circoscrizionali;
b) il bilancio preventivo e quello consuntivo, l’assunzione di mutui, l’emissione di prestiti, provvedimenti concernenti tributi e tariffe, ad eccezione del referendum consultivo sulla proposta di aumento di tributi e tariffe comunali da destinare al miglioramento di servizi pubblici;
c) gli atti relativi al personale del comune;
d) i provvedimenti relativi a elezioni, nomine, designazioni, revoche o decadenze;
e) gli atti inerenti la tutela dei diritti delle minoranze etniche, linguistiche e religiose;
f) le questioni che sono state oggetto di consultazione referendaria nei tre anni precedenti;
g) le questioni che riguardino esclusivamente una parte della popolazione comunale.

Vale la pena di notare che sul punto d) gli aventi diritto al voto a Lugano potrebbero sicuramente esprimersi su Regolamenti che determinino le modalità di nomina e i requisiti anche soggettivi per essere nominati e/o revocati, senza potersi esprimere invece sui singoli nomi. Per quanto riguarda le minoranze, e mi pare ovvio, non possono certo negare alcuno dei diritti che hanno per costituzione o per legge federale o cantonale. Ma questo non lo possono fare nemmeno i consiglieri, ovviamente. Interessante è anche che a Lugano non hanno limiti a esprimersi sull’organizzazione del Comune, e quindi sulle norme generali per i dipendenti. L’inquadramento, gli stipendi, le funzioni, le modalità di assunzione, sono tutte definite o nello Statuto o nel Regolamento Organico richiamato dallo Statuto. E sia Statuto che Regolamento sono possibile oggetto sia di referendum che di iniziativa popolare. Ovviamente non sono soggette a votazione questioni che riguardano la singola persona.

Oltre alla questione dei temi, i cittadini di Lugano si esprimono in maniera molto più incisiva dei cittadini di Rovereto. Prima di tutto a Lugano esiste il referendum abrogativo, fattispecie sconosciuta a Rovereto. Questo significa che a Lugano ogni deliberazione del Consiglio non entra immediatamente in forza, ma solo 45 giorni dopo la pubblicazione della deliberazione sull’albo comunale. In quei 45 giorni i cittadini possono raccogliere 3000 firme per chiedere un referendum abrogativo. Se vengono raggiunte, entro 5 mesi al massimo la deliberazione viene sottoposta a referendum, e se bocciata non entra in vigore.

Inoltre a Rovereto il referendum propositivo esiste, ma anche se la proposta viene votata dalla maggioranza e supera il quorum, il Consiglio può sempre respingerla con il voto dei 2/3 dei Consiglieri. Per i cittadini di Lugano l’iniziativa popolare, una volta votata dalla maggioranza di coloro che partecipano alla consultazione (non c’è quorum), entra invece in vigore direttamente come se fosse stata votata dal Consiglio.

Però l’iniziativa popolare è più articolata. Per esempio può essere fatta una proposta legislativa in forma generica o elaborata. La forma generica permette ai cittadini di non occuparsi della parte formale della proposta. Un esempio potrebbe essere: “vorremmo la realizzazione di un parcheggio da 200 posti a servizio dell’ospedale.” Diviene cura del Consiglio far elaborare un progetto con relativi costi di realizzazione da sottoporre ad approvazione. Però il progetto viene poi votato direttamente dai cittadini invece che dal Consiglio. Il Consiglio avrebbe sempre, come per i progetti presentanti in forma elaborata, la facoltà di proporre un controprogetto. Per esempio potrebbe dire: un parcheggio da 100 posti è più che sufficiente, si può fare così e costa questa cifra. Per arrivare in Consiglio le proposte, oltre che passare al vaglio di ammissibilità, devono raccogliere 3000 firme in 90 giorni. L’art. 43 determina cosa succede alle iniziative che arrivano in Consiglio. Il Consiglio può accoglierle, ossia votare a favore a maggioranza. In questo caso non si da luogo alla consultazione popolare. L’articolo disciplina poi il caso in cui venga opposto dal Consiglio un controprogetto.

Ora vediamo una cosa interessante rispetto ai timori espressi da Consiglieri comunali anche a Rovereto. Come abbiamo visto lo Statuto Comunale di Lugano è emendabile dai cittadini. E contiene materie molto sensibili per i cittadini stessi, inclusi gli emolumenti per tutti gli eletti. Questo statuto è entrato in vigore alla fine del 1989 in sostituzione di quello precedente, dopo aver passato il tempo di esposizione all’albo necessario per un eventuale referendum abrogativo ed essere stato approvato dal Consiglio di Stato, l’esecutivo del Cantone.

E’ stato modificato da allora in ben 129 punti con varie deliberazioni, tutte del Consiglio. Ossia di questo statuto non è mai stato chiesto dai cittadini il vaglio del voto popolare.

Rispetto a Rovereto possiamo notare che l’unico “vantaggio” che ha Rovereto è che servono poco più di 1500 firme per chiedere un referendum comunale, invece delle 3000 di Lugano. Però a Lugano i cittadini possono intervenire praticamente su tutto, non hanno quorum, e per la raccolta firme serve molta meno burocrazia. E comunque i comitati che promuovono le iniziative comunali si lamentano sia del numero di firme che dei tempi ristretti, paragonando la loro situazione con quella di altri cantoni, in particolare della Svizzera tedesca. Vi sono comuni svizzeri che non hanno limiti temporali per la raccolta delle firme per le iniziative popolari, e in molti comuni le firme necessarie sono l’1 o il 2% degli aventi diritto. Anche per i referendum confermativi, che normalmente hanno 60 giorni per la raccolta firme. E anche in questi non sono certo paralizzati dai referendum. Anzi, gli studi mostrano una maggior soddisfazione della popolazione per il lavoro dei propri rappresentanti.

Come nota è stata votata nel 2009 una modifica della Costituzione, ovviamente con referendum popolare, la previsione della revoca popolare del Municipio. Anche nei cantoni svizzeri la democrazia diretta è sempre in miglioramento, confrontandosi anche tra cantoni per mettere a disposizione dei cittadini strumenti sempre migliori.

Nota sull’amministrazione dei Comuni in Svizzera.

La possibilità di  non avere un Consiglio Comunale, ma di avere come organo legislativo l’Assemblea Comunale, ossia l’insieme di tutti i cittadini con diritti civili comunali, è comune ai vari cantoni svizzeri, e consente ai comuni più piccoli di avere costi amministrativi bassi e alto coinvolgimento della popolazione.  Inoltre alcuni servizi vengono gestiti dai consorzi di comuni, che possono essere costituiti anche dal Cantone per garantire l’efficienza di gestione dei servizi. Comunque ovunque è in atto una forte spinta di aggregazione di comuni, favorita anche dai Cantoni. Praticamente ogni assemblea legislativa ha una commissione che si occupa dell’accorpamento dei comuni.

Per immediatezza di consultazione, riporto di seguito due articoli della Costituzione della Repubblica e del Cantone del Ticino che riguardano gli organi comunali. Notate che per Costituzione, ove sia costituito il Consiglio comunale deve essere garantio il diritto di iniziativa e di referendum. Per curiosità, nel Cantone dei Grigioni il Municipio può essere costituito anche solo dal Sindaco. Consiglio la lettura delle due Costituzioni, che tra il resto sono disponibili anche in italiano, lingua ufficiale in entrambi i cantoni.

Art. 17
Il Comune ha quali organi l’Assemblea comunale e il Municipio; può istituire il Consiglio comunale secondo le norme previste dalla legge.
L’Assemblea comunale è costituita dagli aventi diritto di voto in materia comunale.
Il Municipio è l’organo che amministra e rappresenta il Comune.
Il diritto di iniziativa e di referendum è garantito dove esiste il Consiglio comunale.

Art. 18
I membri del Municipio e del Consiglio comunale sono eletti con voto proporzionale per un periodo quadriennale.
Il Municipio si compone di almeno tre membri compreso il Sindaco che lo presiede.

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2 thoughts on “Gli statuti comunali di Rovereto e di Lugano. Una breve comparazione dei diritti di iniziativa popolare.

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