Considerazioni critiche sull’iter e sulla procedura referendaria

di Paolo Carnevale – Professore ordinario di costituzionale Università degli Studi Roma Tre (articolo pubblicato su Federalismi.it N.12 – 15 giugno 2016)
1. Nel solco del titolo assegnato a questa tavola rotonda mi limiterò a porre all’attenzione alcune questioni che, a mio parere, possono contrassegnare o comunque interessare in modo specifico la fase che va dall’approvazione della riforma costituzionale allo svolgimento del referendum costituzionale del prossimo autunno. Si tratta di faccende di carattere generale che, piuttosto che interessare questo o quell’aspetto del disegno di riforma, attengono al processo decisionale che lo riguarda.

2. Un primo piano problematico riguarda la forte carica di politicità che caratterizza il dibattito che ha accompagnato (e ancora accompagnerà) la presente vicenda riformatrice, rischiando di allontanare l’interesse dalle scelte di merito compiute dal legislatore di revisione.

Quel che voglio qui sottolineare è che non si tratta di un semplice accidente o di una casualità, ma della conseguenza di alcuni fattori e di talune scelte che cerco rapidamente di esplicitare.

Innanzitutto, il fortissimo intreccio fra azione di riforma costituzionale e azione di governo. Il disegno di legge di revisione appena approvato dalle Camere e destinato all’approvazione popolare costituisce attuazione di uno specifico punto del programma su cui l’attuale Governo ha ottenuto la fiducia del Parlamento, ponendosi peraltro in linea di stretta successione con il l’Esecutivo precedente che addirittura trovava nella revisione della seconda parte della Costituzione la sua stessa ragione costitutiva. Non solo, quel disegno di legge vanta una provenienza governativa di valore assoluto, recando la firma non solo del Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento (che pure nella compagine governativa riveste un ruolo di primissimo piano), ma anche dello stesso Presidente del consiglio.

Sembra ormai decisamente accantonata l’idea, a lungo coltivata, delle riforme costituzionali come terreno di elezione del libero confronto fra le forze politico-parlamentari, svincolato in quanto tale dalle dinamiche del rapporto fiduciario e della contrapposizione maggioranza-opposizione. Questo, tanto più laddove si tratti di riforme ambiziose e a largo spettro. Mi viene in proposito di ricordare il ruolo assai defilato tenuto da Alcide de Gasperi e dal suo Governo durante il dibattito in Assemblea costituente, tanto che nell’assise di Montecitorio i banchi dell’Esecutivo vennero per lo più occupati dai membri del Comitato di coordinamento (ndr: “Alcide De Gasperi e l’Assemblea Costituente” di Leopoldo Elia – Pieve Tesino, 19 agosto 2005). La qual cosa, fra l’altro, ebbe il benefico effetto di evitare che la crisi di quel Gabinetto, apertasi nel maggio del 1947 in seguito alla rottura della c.d. esarchia con la fuoriuscita dalla compagine governativa dei due partiti di ispirazione marxista, producesse significati contraccolpi negativi sui lavori (e sul clima) della Costituente.

A questo si aggiunge il dato della limitata maggioranza con cui la legge è stata approvata dalle Camere, in ragione del fatto di aver perso lungo strada il largo consenso che aveva accompagnato la prima fase dell’iter parlamentare, in questo replicando quanto già accaduto in occasione dei due precedenti di revisioni ad ampia portata del 2001 e del 2005. Tanto da far pensare che vi sia una sorta di correlazione inversa fra ampiezza della modifica costituzionale ed estensione del consenso parlamentare: al crescere della prima il secondo risulta decrescere; quasi a qualificare la grande riforma come ipotesi naturalmente divisiva.

Ebbene, il raggiungimento della maggioranza minimale prescritta in Costituzione ed il clima di forte contrapposizione in cui matura la riforma rischiano di fare della Carta costituzionale l’oggetto di una contesa politica congiunturale. Fatto di cui reca qualche traccia, nel nostro caso, persino il titolo della legge di revisione in questione, nel quale campeggia, opportunamente enfatizzato, il fine della “riduzione dei costi di funzionamento delle istituzioni” il quale segnala – a mio avviso – proprio l’ancoraggio della operazione di modifica della Costituzione alla contingenza ed agli umori che pervadono il dibattito pubblico di questi anni.

Pure in questo contesto si spiega – come già nel 2001 (ma non nel 2005/2006) – il ricorso all’appello al popolo, mercé l’attivazione dello strumento referendario, da parte non solo degli oppositori – com’è naturale – ma anche dei sostenitori della revisione, con la conseguenza di provocare una evidente torsione plebiscitaria del referendum popolare che da risorsa antagonista si trasforma in mezzo di legittimazione della riforma con cui il Governo e la sua maggioranza cercano di colmare il deficit di consenso parlamentare che ne ha accompagnato l’approvazione.

Last, but non least, c’è la sostanziale posizione – per dir così – della “questione di fiducia” circa l’approvazione popolare della legge, compiuta dal Presidente del Consiglio con la reiterata affermazione dell’immediato ed automatico nesso fra esito positivo della consultazione popolare e permanenza in carica del Governo. E’ manifesto a tutti come una simile scelta carichi di una

valenza politica ulteriore, anzi ultronea, la decisione del corpo referendario, con l’effetto di attirare l’attenzione prevalente dei partiti e dell’opinione pubblica nella campagna referendaria, da un verso, assorbendo in buona misura la discussione e la valutazione del merito delle modifiche costituzionali sottoposte al giudizio popolare; dall’altro, finendo per fortemente condizionarla.

Peraltro, in questa prospettiva un ulteriore rischio di influenza fuorviante può intravedersi anche nella scelta compiuta dall’Ufficio centrale per il referendum di dichiarare legittime le quattro richieste referendarie sin qui presentate, formulando tuttavia il quesito adottando la dizione prevista dall’art. 16 l. n. 352 del 1970 per le “altre” leggi costituzionali e non per quelle di revisione, secondo quanto mi riprometto di mostrare in chiusura di queste mie brevi osservazioni.

3. Un secondo profilo di riflessione vorrei dedicarlo all’argomento (anzi al meta-argomento) della ineluttabilità della riforma, il quale ricorre spesso nel dibattito di queste settimane come una pragmatica ragione a sostegno della sua definitiva approvazione(segue)
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