I vent’anni della Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa1: storia di uno dei più formidabili successi della diplomazia italiana nelle relazioni giuridiche internazionali

di Alessio Pecorario

(Rivista di Studi Politici «San Pio V» – Anno XXII – Luglio/Settembre 2010)

I. Introduzione
II. Le Origini della Commissione di Venezia e il suo ruolo nel contesto geopolitico dell’Europa post-comunista
III. Per un approfondimento tematico: il ruolo del soft law della Commissione di Venezia nel sistema di Strasburgo
IV. Conclusioni: un successo italiano

Lo scorso 5 giugno 2010, nello storico complesso edilizio della Scuola di San Giovanni Evangelista della città di Venezia, ha avuto luogo la commemorazione del XX anniversario della Commissione Europea per la Democrazia attraverso il Diritto, meglio conosciuta come Commissione di Venezia, organo consultivo del Consiglio d’Europa. Dal 1990, la Commissione ha svolto un ruolo chiave nell’attività di assistenza giuridica per tutti quegli Stati impegnati nell’adozione (o comunque nella revisione) di costituzioni e leggi in linea con gli standard del patrimonio costituzionale europeo, standard che la stessa Commissione di Venezia ha contribuito, più di ogni altra Istituzione europea, a scolpire nel quadro legale del nostro Continente2.

Una prima dimensione dell’apprezzamento trasversale, raccolto in vent’anni di attività dalla Commissione di Venezia, ce lo fornisce l’esito stesso della commemorazione del ventennale; basti pensare che a rendere omaggio ai successi raggiunti da questa prestigiosa istituzione nel mondo delle relazioni giuridiche internazionali erano presenti le autorità politiche e i più prominenti giuristi di una trentina di Paesi europei (cui vanno aggiunte, nella tradizionale scala geopolitica d’azione del Consiglio d’Europa, Russia, Turchia, Israele e le Repubbliche caucasiche di Georgia, Armenia e Azerbaigian)3, di tre Paesi asiatici (Giappone, Kazakistan, Kirghizistan), tre Paesi africani (Algeria, Benin, Egitto), tre Paesi americani (Brasile, Ecuador, Messico) e dei rappresentanti delle altre due grandi organizzazioni regionali del nostro Continente, l’Unione Europea e l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa), nonche dello Stato città del Vaticano, in qualità di Osservatore, rappresentato dal Professor Vincenzo Buonomo.

Istituita nel maggio 1990 come accordo parziale tra gli allora 18 Stati membri del Consiglio d‘Euopa, la Commissione è infatti divenuta un accordo allargato nel febbraio 2002, con la conseguente possibilità di accogliere come membri anche Paesi non europei4. Secondo l’art. 2 dello Statuto costitutivo, essa si compone di “esperti indipendenti di fama internazionale per la loro esperienza nelle istituzioni democratiche o per il loro contributo allo sviluppo del diritto e della scienza politica”. I membri sono, più in particolare, professori universitari di diritto costituzionale o di diritto internazionale, Giudici di Corti supreme o costituzionali, e alcuni membri di Parlamenti nazionali. Essi sono designati, per quattro anni, dagli Stati membri della Commissione ma agiscono in piena autonomia e indipendenza.

Il lavoro della Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto si articola intorno ai tre principi chiave del patrimonio costituzionale europeo: la democrazia, i diritti umani e il primato del diritto, che sono alla base di tutte le attività del Consiglio d’Europa. Questi principi si concretizzano nei tre settori chiave dell’attività della Commissione: assistenza costituzionale5; elezioni, partiti politici6 e referendum; cooperazione con le Corti costituzionali. La decisione di articolare l’azione della Commissione intorno a questi pilastri dello Stato costituzionale contemporaneo nasce dalla necessità di superare il salto che separa la teoria dalla pratica. Non basta, infatti, pensare alle soluzioni legali che una Costituzione (specie se esito di un percorso di democratizzazione repentino) può ospitare nelle sue architetture essenziali; occorre accertare che le strutture così disegnate vengano poi effettivamente implementate e seguirne lo sviluppo, in ossequio all’adagio che ci ricorda come le Istituzioni (così come le idee) camminino sulle gambe degli uomini.

È per questo che la Commissione, attraverso l’azione del suo Segretariato, composto di giuristi e personale amministrativo del Consiglio d’Europa (i cui componenti pertanto, per entrambe le categorie, sono reclutati in maniera indipendente rispetto alle rispettive nazioni di provenienza), oltre che elaborare pareri sulla base delle richieste dei differenti Stati membri o delle Istituzioni abilitate (fra cui spiccano, evidentemente, quelle del sistema del Consiglio d’Europa), è impegnata, ex officio, nella promozione di studi, rapporti e seminari transnazionali7. In ogni caso, anche gli atti che la Commissione elabora sulla base di richieste ufficiali non sono vincolanti e rientrano nella categoria del c.d. “soft law” internazionale; tuttavia, come si vedrà, la loro autorevolezza è tale da aver inciso in profondità sugli assetti giuridici interessati.

Gli atti della Commissione nel campo del diritto costituzionale comparato (che semplificando possiamo appunto dividere in “opinioni” e “studi”), hanno oggi raggiunto una dimensione quantitativa e qualitativa che non ha pari nel sistema dell’organizzazione internazionale; per usare le parole del Presidente del Consiglio dei Ministri del Consiglio d’Europa, Antonio Miloshoski, nel corso della richiamata celebrazione del ventennale: “To comprehend the amount of work done by the Commission, one should look at its annual reports. There are many opinions related to constitutional reforms, numerous studies on subjects of general nature, codes and guidelines on subjects related to functioning of democratic institution. Offering all these legal texts, the Commission is constantly reshaping the European constitutional heritage and is acting beyond the European continent”8.

Così, sempre seguendo la presentazione di Miloshoski, nel corso degli anni, la Commissione di Venezia è divenuta un punto di riferimento non solo per gli Stati ma anche per il sistema dell’organizzazione internazionale: fruttuose collaborazioni sono oggi infatti stabilite, in maniera permanente, con: l’Unione europea, l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa, l’Organization internationale de la Francophonie, il Southern African Chief Justice Forum, il Gruppo delle Corti costituzionali asiatiche e cosi via.

In fase introduttiva, degni di menzione sono altri due fiori all’occhiello delle attività della Commissione, vale a dire i suoi preziosi database: CODICES e VOTA.

Nel primo caso, occorre premettere che, per mezzo del lavoro di raccordo svolto fra il Segretariato della Commissione e degli agenti di collegamento in seno agli organi di Giustizia costituzionale dei differenti Paesi (membri e non) del Consiglio d’Europa, la Commissione di Venezia cura la pubblicazione annuale del Bollettino di giurisprudenza costituzionale, testo che raccoglie le decisioni più rilevanti delle Corti costituzionali e giurisdizioni equivalenti nella Grande Europa e in altri continenti, cosi come le decisioni della Corte europea dei Diritti dell’Uomo e la Corte di Giustizia delle Comunità europee. CODICES è in pratica la versione elettronica del Bollettino9. Il sistema, per mezzo di un potente motore di ricerca, consente di articolare le ricerche sulla giurisprudenza attorno a una o più parole chiave e ad altri complessi parametri10.

Il database VOTA è un esperimento più recente ma altrettanto ambizioso. Si tratta di un enorme raccoglitore on line delle leggi elettorali di cinquanta Paesi. Anche in questo caso, l’indicizzazione dei vari testi, seguendo un’articolata overview by topic, permette di impostare le ricerche seguendo i più svariati parametri di interesse. È evidente il contributo che anche questi ultimi strumenti richiamati danno alla circolazione dei modelli propria del diritto costituzionale comparato e l’utilità che essi rappresentano sia per i giuristi che per la comunita scientifica globale. Di nuovo, si tratta di progetti unici al mondo per quantità e qualità dei materiali selezionati.

Già da questa breve introduzione, si comprende che sarebbe impossibile offrire un panorama esaustivo delle attività della Commissione di Venezia; una scelta (molto restrittiva) si impone. Per le ragioni che si vedranno, le tematiche che approfondirò nei prossimi paragrafi sono essenzialmente due (anche se altri temi verranno quantomeno accennati nel corso della trattazione). Innanzi tutto, si illustrerà il contributo che la Commissione di Venezia, nel suo lavoro di assistenza costituzionale e legale, ha fornito agli Stati coinvolti nella stagione delle transizioni democratiche dell’area post-comunista, un approfondimento, pertanto, (anche) di natura geopolitica. Il secondo piano di lettura (di tipo concettuale) riguarderà un tema di grande attualità, ossia il contributo che la nostra Istituzione, in esplicita qualità di Amicus Curiae o attraverso il sostegno indiretto dei suoi modelli comparati, fornisce alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo nello sviluppo della sua giurisprudenza. Prima di addentrarci in questo studio, è necessario però un ulteriore approfondimento storico.

La Commissione per la Democrazia attraverso il Diritto è oggi una realtà europea (sempre più globale, peraltro, se consideriamo l’interesse con cui tutto il mondo guarda ai suoi rilevanti risultati11, interesse dimostrato dall’accesso di sempre nuovi Paesi appartenenti agli altri continenti), ma la sua origine e la sua concezione sono frutto dello spirito giuridico italiano. Oltre al legame ancestrale che essa conserva con la città di Venezia (sede della prima storica Conferenza del 1° aprile 1989 e oggi delle sue annuali sessioni plenarie), la storia della Commissione è anche e soprattutto la storia di due insigni Giuristi italiani: Antonio La Pergola (cui spetta la paternita scientifica e organizzativa dell’iniziativa) e Gianni Bouquicchio (storico Segretario e oggi Presidente della Commissione).

Quando, tra le supreme difficolta che sempre accompagnano la messa in opera di un grande disegno, i nostri giuristi, con la promozione del Governo italiano e la partecipazione degli altri Stati

membri del Consiglio d’Europa, animarono la seconda conferenza ad hoc (Venezia, 18/19 gennaio 1990) che avrebbe creato la Commissione, la speranza, per usare le parole di Caggiano, era quella di creare “un’Istituzione internazionale (che fosse) dotata di grande autorita scientifica e culturale” capace di elaborare “schemi di soluzioni tecnico-legislative su istanza degli Stati membri” al fine

di “contribuire alla conoscenza dei rispettivi sistemi giuridici, alla creazione di un comune plafond di cultura giuridica e politico-istituzionale, nel rispetto della sovranità normativa di ciascuno Stato”12. A distanza di venti anni da quella iniziativa, come spero di saper dimostrare nelle pagine che seguono, può affermarsi con certezza che si sia andati ben al di là di quegli già ambiziosi traguardi13.

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Note:

1 Chi scrive ha avuto l’irripetibile privilegio di far parte, in qualità di giurista, per più di un anno, del Segretariato della Commissione di Venezia, con sede a Strasburgo, e oggi conserva l’onore di annoverarsi fra i consulenti giuridici della stessa. Ai colleghi, tutti, del suddetto Segretariato è dedicato il seguente lavoro. In ogni caso, le idee e le affermazioni espresse nell’articolo riflettono le posizioni esclusive del suo Autore.

2 Buquicchio G., Garrone P., L’harmonisation du droit constitutionnel européen: la contribution de la Commission européenne pour la démocratie par le droit, Uniform Law Studies 1998.

3 In rappresentanza dell’Italia, vi erano: Francesco Amirante (Presidente della Corte costituzionale), Alfredo Mantica (Sottosegretario agli Affari Esteri), Sergio Busetto (Ambasciatore della Rappresentanza Permanente dell’Italia presso il Consiglio d’Europa), Francesco Azzarello (Ministro Plenipotenziario, Capo Segreteria del Sottosegretario Mantica), Riccardo Guariglia (Ministro plenipotenziario, Vice Direttore generale, DG-EU, Ministero degli affari esteri), Renato Cianfarani (Consigliere d’Ambasciata, DG-EU, Ministero degli affari esteri), Luca Zaia (Presidente della Regione del Veneto), Luciana Lamorgese (Prefetto di Venezia), Gian Andrea Simeone (Guardian della Grande della Scuola Grande di San Giovanni Evangelista), Franco Posocco (Guardian Grande della Scuola Grande di San Rocco), Cristina Scarpa (Direttore, Scuola Grande di San Giovanni Evangelista), Antonio Padoan (Direttore Generale, Unita Locale Socio Sanitaria, Venezia), Diego Svecchiato (Direttore del Dipartimento delle Relazioni Internazionali, Regione del Veneto), Luca Antonini (Professore Ordinario, Università di Padova, Presidente Commissione per Attuazione Federalismo Fiscale, Ministero Economia) e Andrea Gattini (Professore di Diritto Internazionale dell’Università di Padova).

4 Tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa aderiscono oggi alla Commissione di Venezia. Inoltre, il Kirgizistan è diventato membro nel 2004; il Cile nel 2005; la Repubblica di Corea e il Montenegro nel 2006; il Marocco e l’Algeria nel 2007; Israele e la Tunisia nel 2008, Peru e Brasile nel 2009, Messico nel 2010. Queste nuove adesioni hanno portato a 57 il numero degli Stati membri della Commissione. La Bielorussia partecipa in qualità di Membro associato. Gli Stati che godono di uno statuto di Osservatore presso la Commissione sono: Argentina, Canada, Santa Sede, Giappone, Kazakistan, Stati Uniti e Uruguay. Il Sudafrica e l’Autorità Nazionale Palestinese hanno uno speciale statuto di cooperazione, simile allo statuto di Osservatore. La Commissione europea e l’OSCE/ODIHR partecipano alle sessioni plenarie della Commissione.

Interessante, in materia di adesioni, la vicenda inglese cui qui accenniamo con un commento di Torfason: “The British showed limited interest for the Commission in its early years, and it is first in this present year that a representative of

the United Kingdom will take part in its activities as a member”. Torfason H., That lands be settled through law, in Few Comments on the Council of Europe and the Venice Commission, Bókaútgáfa Orators, 2000, pp. 275-286.

5 “La Commission de Venise est, tout d’abord, un cadre privilegie de cooperation en matiere de justice constitutionelle”, Engel J.C., La Commission européenne pour la démocratie par le droit, dite «Commission de Venise»: cadre et acteur privilégiés de coopération en matière de justice constitutionnelle, in Mélanges en l’honneur du Professeur Jean Touscoz, 2007, p. 867 e ss.

6 Sull’azione della Venice Commission in tema di partiti politici, si veda: Dürr S.R., Les travaux de la Commission de Venise en matière de partis politiques [extraits d’avis], in ACCPUF, Le statut le financement et le rôle des partis politiques: un enjeu de la démocratie, in «Bulletin ACCPUF», n. 6, p. 59 e ss. Per quanto riguarda il settore del diritto elettorale si rimanda a Garrone P., Le patrimoine électoral en Europe, in «Revue du Droit Public», 2001, 1418 e ss.

7 Nell’ambito di questo secondo tipo di attività, degno di menzione è il progetto Campus UniDem (Università per la Democrazia), creato nell’ambito del contributo del Consiglio d’Europa al Patto di Stabilità adottato a Colonia il 10 giugno 1999. L’obiettivo principale del progetto è promuovere l’efficienza dell’amministrazione e il buon governo, così come la democratizzazione e il rispetto dei diritti dell’uomo, inclusi i diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali, l’applicazione delle leggi e lo sviluppo delle istituzioni. I seminari sono indirizzati, in maniera generale, ai funzionari pubblici chiamati, nell’ambito del loro lavoro, ad applicare la legge in maniera conforme agli standard europei. Questa categoria comprende funzionari pubblici con un certo livello di responsabilità, funzionari all’inizio della loro carriera e giudici. Il Campus Unidem si rivolge ai seguenti Stati: Albania, Bosnia-Erzegovina, Bulgaria, Croazia, “ex Repubblica Federale Iugoslava di Macedonia”, Moldova, Romania, Slovenia, Serbia Montenegro e, dal 2003, anche Bielorussia e Ucraina. Nell’organizzazione dei seminari Campus UniDem, la Commissione di Venezia valorizza un metodo di partecipazione attiva, che comprende ampi momenti di discussione e di scambio di esperienze.

8 http://www.coe.int/t/dc/press/news/20100605_disc_cm_venise_en.asp.

9 Disponibile sia in cd-rom che via internet, CODICES racchiude le 100.000 pagine del Bollettino. Oltre alle 4.000 sintesi pubblicate anche nel Bollettino, CODICES contiene circa 5.000 testi integrali di decisioni, in prevalenza in inglese o francese, ma talvolta disponibili anche in altre 24 lingue. In esso sono inclusi anche tutti i Bollettini speciali e i testi completi di alcune costituzioni ivi compreso il testo della Convenzione per la tutela dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali.

10 Altre pubblicazioni storiche della Commissione sono la Raccolta Scienza e Tecnica della democrazia (che riporta i temi transnazionali affrontati dalla Commissione di Venezia) e il Rapporto Annuale delle sue attività.

11 Benche in semplice nota, vorrei richiamare la speciale sintonia che la Commissione di Venezia ha saputo raggiungere in particolare con il continente africano, a partire dallo storico viaggio in Sudafrica di Lord Carrington, Henry Kissinger e Antonio La Pergola alla fine del regime dell’Apartheid. Sul punto, cfr. Buquicchio G., Dürr S.R, The Venice Commission’s Action in Africa, in Yazici S., Gözler K., Göztepe E., Essays in Honour of Ergun Özbudun, Yetkin, Ankara (2008), vol. II, pp. 165-174.