La Commissione di Venezia ha espresso una posizione chiara e inequivocabile in relazione al quorum di partecipazione ai referendum. Tale posizione è contenuta in due documenti essenziali per lo sviluppo di una disciplina in materia di democrazia diretta: il Codice di Buona Condotta sui Referendum e il parere sul disegno di legge di iniziativa popolare 1/XV (parere 797/2014).

In riferimento al quorum di partecipazione, il punto 7, capo III “Norme particolari” del Codice di buona condotta sui referendum del Consiglio d’Europa (pg.16) recita:

E’ auspicabile non prevedere:

a. un quorum partecipativo (soglia, percentuale minima), poiché assimila gli elettori che si astengono a quelli che votano no;

b. un quorum approvativo (approvazione da parte di una percentuale minima di elettori registrati), poiché rischia di comportare una situazione politica difficile laddove il quesito venisse adottato da una maggioranza semplice, inferiore rispetto alla soglia necessaria.

Nella relazione illustrativa, i punti 50, 51 e 52 del Codice di Buona condotta specificano:

50. In base alla propria esperienza nel settore dei referendum, la Commissione di Venezia ha deciso di raccomandare che non vi siano disposizioni in merito alle norme sul quorum.

51. Il quorum dell’affluenza (percentuale minima) significa che è nell’interessa degli oppositori della proposta astenersi piuttosto che votare contro. Ad esempio, se il 48% degli elettori è in favore di una proposta, il 5% è contrario ed il 47% intende astenersi, il 5% degli oppositori deve limitarsi a non andare a votare per imporre il proprio punto di vista, anche se si tratta di una percentuale assolutamente minoritaria. Inoltre, la loro assenza dalla campagna referendaria aumenterà con tutta probabilità il numero delle astensioni, e quindi la probabilità che il quorum non venga raggiunto. Incoraggiare l’astensione o l’imposizione del punto di vista di una minoranza non è sensato per la democrazia (punto III.7.a). Inoltre, vi è una grande tentazione di falsificare il tasso di affluenza dinanzi ad una opposizione debole.

52. Anche un quorum di approvazione (accettazione da parte di una percentuale minima di elettori registrati) potrebbe essere inconcludente. Potrebbe essere così alto da rendere il cambiamento troppo difficile. Laddove un testo venisse approvato – anche con un margine sostanziale – da una maggioranza degli elettori senza raggiungere il quorum, la situazione politica diventerebbe estremamente difficile, poiché la maggioranza si sentirebbe privata della vittoria senza una ragione plausibile; il rischio di falsificazione del tasso di affluenza è lo stesso rispetto al quorum basato sull’affluenza.

Nel parere 797/2014 espresso sul disegno di legge di iniziativa popolare sulla democrazia diretta (1/XV Consiglio della Provincia Autonoma di Trento), nel capo “Abolizione del quorum e del numero di firme da raccogliere” (punti 48, 49, 50, 51 e 52) la Commissione di Venezia precisare con dovizia di particolari:

48. Un terzo gruppo di questioni riguarda l’abolizione del quorum, e le soglie per la raccolta delle firme. Il quorum di affluenza del 50 per cento è previsto dalla normativa vigente. Il disegno di legge abolisce il quorum di affluenza del 50% dei cittadini per la validità dei voti affermativi espressi (“… la proposta che ottiene la maggioranza dei voti è approvata”, Art. 41.4). L’opzione del disegno di legge non è coerente solo con la regolazione del referendum nello stesso disegno di legge; è anche in linea con le raccomandazioni della Commissione di Venezia, che ritengono “consigliabile” non prevedere un quorum di affluenza o un quorum per l’approvazione. (26) I quorum di affluenza hanno almeno due effetti indesiderati: primo, le astensioni sono assimilabili ai non-voti, e secondo, i voti espressi per una proposta che alla fine non raggiunge il quorum saranno inutili. Gli avversari saranno tentati di incoraggiare l’astensione, che non è salutare per la democrazia. (27) I quorum di approvazione rischiano di “coinvolgere una situazione politica difficile, se il progetto è adottato a maggioranza semplice inferiore alla soglia necessaria”. (28) A questo proposito, si può notare che, contrariamente allo Stato centrale, (29) altre regioni italiane hanno ridotto il quorum richiesto (senza però eliminarlo). (30)

49. L’abolizione di qualsiasi requisito relativo all’affluenza alle urne potrebbe essere in qualche misura controbilanciata da un maggior numero di firme necessarie. Un elevato numero di firme può indicare un ampio sostegno popolare. Tuttavia, esso non garantisce il supporto, perché le persone possono firmare perché sono convinte che la questione sia controversa e che dovrebbe essere decisa dal popolo (in qualsiasi senso).

50. Per quanto riguarda il numero di firme necessarie per proporre un referendum, il numero di riferimento chiave sembra essere quello di 8.000 elettori – sia nella legge sul referendum in vigore (artt. 8 e 18.) e nel disegno di legge (art. 39.2:. Referendum confermativo; art. 41.1: referendum propositivo; art. 43: referendum abrogativo). Questo è – al momento, e contando 416.000 elettori nella Provincia – un po’ meno rispetto alla soglia di 1/50 (2%) degli elettori indicati nell’art. 47.5 dello statuto speciale per le leggi statutarie. Il referendum consultivo richiede solo 2.500 firme, come il disegno di legge di iniziativa popolare.

51. Sarebbe raccomandabile allineare il testo del disegno di legge a quello dell’art. 47 dello statuto speciale (2% dell’elettorato), e lasciare che sia un atto amministrativo subordinato a tradurlo periodicamente in un numero minimo di firme. Potrebbe tuttavia essere previsto un minor numero di firme per la legislazione ordinaria rispetto alla legislazione statutaria.

52. L’allineamento con le soglie stabilite dallo Statuto speciale è infatti obbligatorio quando si tratta di definire il numero di firme necessarie per proporre un referendum confermativo sulle leggi statutarie – una questione contemporaneamente regolata dal disegno di legge e dal superiore art. 47.5-6 Statuto speciale.